Het belastingstelsel is vooral een sturingsinstrument in plaats van een opbrengstgenerator

De hypotheekrenteaftrek is ingevoerd in 1914 met de Wet op de Inkomstenbelasting. Op dat moment werden (forfaitaire) inkomsten uit de eigen woning belast en mochten de rentelasten worden afgetrokken.[1] Inmiddels is het bedrag dat aan hypotheekrente wordt afgetrokken opgelopen tot zo’n 25 miljard euro (cijfer voor 2021) en leidt tot ongeveer 7 miljard euro minder belastinginkomsten, bijna 1 procent van het bruto binnenlands product, en dat is zelfs wel eens hoger geweest.[2] Dit is geen pleidooi om de hypotheekrente af te schaffen, daarvoor verwijs ik naar andere publicaties,[3] maar wel een voorbeeld van een goedbedoeld beleidsinstrument dat op termijn tot een zeer forse versmalling van de belastingbasis kan leiden, terwijl de opbrengst toch het belangrijkste doel van belastingheffing is.[4] Dat geldt niet alleen voor de hypotheekrenteaftrek. Een ander voorbeeld is dat in een evaluatierapport over het verlaagde btw-tarief onlangs werd berekend dat het verlaagde btw-tarief tot 13,4 miljard euro minder overheidsinkomsten leidt (vergeleken met het normale tarief).[5]

Er is met deze fiscale regelingen in 2023 147 miljard euro aan belastinginkomsten gemoeid. Niet dat de overheid deze 147 miljard euro nodig heeft voor extra uitgaven, maar dit bedrag zou gebruikt kunnen worden om de tarieven van verschillende belastingen te verlagen en het belastingstelsel een stuk eenvoudiger te maken. Daarmee stuiten we op de grootste bezwaren van alle deze faciliteiten. Het staat het primaire doel van belastingheffing, opbrengsten generen om overheidsuitgaven te financieren, in de weg en maakt het stelsel ondoorzichtig. Goed bedoelde regelingen met nobele doelen als werkgelegenheidsstimulering, ondernemerschap, cultuurbevordering, innovatie en duurzaamheid laten de Belastingdienst kraken in al haar voegen en maken het stelsel ondoorzichtig. En met welk doel? Het beoogde doel van deze regelingen wordt volgens veel evaluaties door de Algemene Rekenkamer en de periodieke evaluaties van de overheid niet gehaald en als het wel doeltreffend is, is de gekozen belastingregeling vaak niet de goedkoopste beleidsoptie.

Gelukkig is er de laatste jaren veel meer aandacht gekomen voor de evaluatie van deze belastingfaciliteiten. De Algemene Rekenkamer rapporteert vaak kritisch over het gebrek aan budgettaire informatie over deze faciliteiten en de gebrekkige doelmatigheid en doeltreffendheid van veel van deze instrumenten.[6] Ook het Ministerie van Financiën besteedt de laatste jaren veel meer aandacht aan deze faciliteiten in de Miljoenennota.[7] De lijst met regelingen die daar wordt opgenomen wordt elk jaar langer. Daarnaast hanteert het Ministerie een toetsingskader voor fiscale regelingen met 7 vragen om mogelijke nieuwe regelingen te beoordelen. Echter, veel bestaande faciliteiten voldoen niet aan de criteria van dit kader concludeert de Algemene Rekenkamer (2021).[8] Ondanks deze negatieve evaluatie blijven de faciliteiten over het algemeen toch bestaan.

Onlangs heeft het CPB een rapport gepubliceerd om terughoudend te zijn met deze instrumenten en heeft daarom een afwegingskader voorgesteld om de legitimiteit, doeltreffendheid en doelmatigheid van deze faciliteiten vooraf eens goed tegen het licht te houden.[9]

• Legitiem, is er wel een goede reden voor de overheid om op te treden ook in het licht dat overheidsoptreden niet altijd zaligmakend is?
• Is het instrument doeltreffend, in de zin dat het beoogde doel wordt bereikt?
• En is het instrument doelmatig? Zijn er goedkopere alternatieven, zoals subsidies of regelgeving, zodat niet onnodig geld verspild wordt dat bij de belastingbetaler is opgehaald?

Daarnaast is het Ministerie van Financiën is een traject gestart om de bestaande faciliteiten in kaart te brengen met als doel om niet doeltreffende faciliteiten te beëindigen en heeft daarbij ook een consultatie geopend.[10]

Daar kan niemand tegen zijn, zou je denken. Echter, niets is minder waar. Er is altijd iemand of een groep die van de faciliteit bedoeld of onbedoeld profiteert en zijn of haar stem laat horen als de regeling mogelijk uitgekleed of afgeschaft gaat worden. Zo laat de discussie rond de bedrijfsopvolgingsregelingen zien dat ondanks meerdere rapporten die eenduidig concluderen dat de regelingen ondoelmatig en niet of beperkt doeltreffend zijn, het kabinet niet van zins is de regeling af te schaffen. Het heeft alleen extra onderzoek opgevraagd naar versoberingen.[11] Dat laat zien dat lobby’s om bepaalde regelingen in stand te houden heel succesvol kunnen zijn zeker als er een frame is die op het vermeende maatschappelijk belang van een regeling hint. Een ander voorbeeld is dat alle economen en economische rapporten concluderen dat een nultarief als btw op groenten en fruit niet ingevoerd moet worden.[12] Behalve de afbakeningscriteria die tot discussies en juridische procedures kunnen leiden, is het zeer waarschijnlijk niet doeltreffend en doelmatig. De consumptie van groente en fruit neemt waarschijnlijk met zo’n vier procent toe, maar het is niet duidelijk wie meer gaat consumeren; degene die al veel groente en fruit eten en als gevolg van een lagere prijs luxere varianten kopen, of degene die weinig grote en fruit eet? Dat weerhoudt anderen er niet van om juist voor deze maatregel te pleiten. Wie is geen voorstander van meer gezond voedsel? De lobby voor een nultarief is heel aanwezig met onder andere medici en voedseldeskundigen.[13] Juist daarom is zo’n afwegingskader noodzakelijk, want kan het doel niet bereikt worden met een ander middel zoals de verstrekking van gratis fruit op scholen, vooral in wijken waarin weinig groente en fruit wordt gegeten. Dat is waarschijnlijk veel doeltreffender en doelmatiger.

Het traject van het Ministerie loopt en zou uit moeten monden in voorstellen om niet doelmatige en niet doeltreffende regelingen af te schaffen. Een belangrijke motivatie hiervoor is om het belastingstelsel te vereenvoudigen, voor de burger en voor de Belastingdienst. Het moet leiden tot een meer transparant, beter uitvoerbaar stelsel. Zoals gezegd het daadwerkelijk afschaffen van regelingen is vanwege alle belangen niet eenvoudig, zelfs als regelingen geen grote maatschappelijke meerwaarde hebben. Ik ben benieuwd wat uit dit traject komt en of politici de kracht van de lobby-weerstand kunnen weerstaan. De hypotheekrenteaftrek gaat vast niet sneuvelen. Daar is een complexe hervorming voor nodig met mogelijk grote inkomensgevolgen, maar voor veel andere regelingen is dat niet het geval. Dat kan variëren van de vrijstelling cultuurgrond in de overdrachtsbelasting tot de teruggaaf belasting van personenauto's en motorrijwielen en de vrijstelling motorrijtuigenbelasting voor diverse voertuigen Of dat leidt tot een eenvoudiger stelsel? Wie weet! De scholings- en monumentenaftrek zijn de laatste jaren ook afgeschaft, even als de middelingsregeling in de inkomstenbelasting. Dat is een klein beginnetje en dit kabinetsinitiatief gaat daar vervolg aan geven. Voor de zomer van 2023 zou een nieuwe Kamerbrief van het kabinet over dit onderwerp moet verschijnen en moet blijken hoe groot dit vervolg gaat worden. Ik wacht in spanning af.

Geschreven door Arjan Lejour, hoogleraar Belastingen en Openbare Financiën, Fiscaal Instituut, Tilburg University en senior wetenschappelijk medewerker bij het Centraal Planbureau