Btw: weg ermee?!

Het kabinet wil de btw op groente en fruit verlagen naar 0%.[1] In de brief met haar ‘plan van aanpak prijsmaatregelen voeding’ verduidelijkt het kabinet dat dit per 1 januari 2024 zou moeten gebeuren.[2] De verwachte kosten voor de Rijksbegroting: 1 miljard. Vrijwel ogenblikkelijk laait een discussie op. Uit de ene hoek klinkt de vraag of het allemaal niet wat sneller kan,[3] uit de andere de suggestie dat het geen passend of doeltreffend instrument is, die btw-verlaging.[4] Sturen met btw: is dat een goed idee?

1. Tariefdifferentiatie in de btw

Van een consumptiebelasting zoals de Europese btw wordt algemeen verondersteld dat deze van nature degressief is, in de zin dat de belastingdruk afneemt naar mate het totale inkomen van de betaler stijgt.[5] Een voorkomende opvatting is dat die natuurlijke degressiviteit kan worden ingeperkt en de consumptie kan worden gestuurd door verschillende tarieven toe te passen op verschillende goederen en diensten. Deze mogelijkheid tot tariefdifferentiatie – het naast elkaar toepassen van verschillende tarieven op verschillende goederen en diensten – is dan ook van meet af aan onderdeel geweest van de Europese btw.[6]
Deze doelen heeft ook het huidige kabinet voor ogen met het voorstel de btw op groenten en fruit te verlagen naar 0%.[7] De gedachte dat het btw-tarief een passend sturingsmiddel is, wordt binnen de wetenschap echter steeds meer in twijfel getrokken. Daarnaast kent het raamwerk van de Europese btw een aantal randvoorwaarden bij het toepassen van een verlaagd btw-tarief, die de toepassing bemoeilijken. In deze bijdrage sta ik kort stil bij de moeilijkheden rondom deze kabinetsplannen.  

2. Conceptuele moeilijkheden: de effectiviteit van verlaagde tarieven

De effectiviteit van het sturen van consumptie doormiddel van de btw is een veelbesproken onderwerp. Binnen de wetenschap is de breed gedeelde opinie dat de btw, een algemene verbruiksbelasting, niet het meest doeltreffende instrument is om consumptie te sturen[8] of de belastingdruk te verdelen.[9] Als gevolg van de voorstellen van het kabinet laait deze discussie opnieuw op.
Het is hoe dan ook maar de vraag of de verwachte derving van 1 miljard euro de consument ten goede komt, of vooral de marges van de winkeliers zal verhogen. Immers, groente en fruit zijn relatief gezien in Nederland al erg goedkoop en de producenten en winkeliers realiseren lage marges.[10]
Voor deze bijdrage zal ik volstaan met de constatering dat de verwachte effectiviteit van de maatregelen op zijn minst twijfelachtig is. Hoe het ook zij, de maatschappelijke opvatting en de daarmee verbonden politieke doelen stroken niet noodzakelijkerwijs met zaken als de doelmatigheid van een fiscale maatregel of de praktische toepasbaarheid ervan.

3. Praktische problemen: afbakening van verlaagde tarieven

3.1 Twee niveaus van afbakening

3.1.1: Algemeen
Tariefdifferentiatie leidt binnen de btw op meerdere niveaus tot vragen. Uiteraard speelt de vraag of een bepaald goed of een bepaalde dienst binnen de reikwijdte van het verlaagd tarief valt. Het vraagstuk welk tarief van toepassing is, wordt echter steeds voorafgegaan door de vraag wat het goed is dat geleverd wordt, of wat de dienst is die verricht wordt (en of dit voor de btw één prestaties is, of meerdere prestaties zijn).

3.1.2 Niveau 1: wat is de prestatie?
Een schoolvoorbeeld van de problemen rondom de afbakening van het goed of de dienst is een ‘Happy Meal’. Een totaalpakket dat bestaat uit meerdere goederen (etenswaren, drank en een speeltje, in een kartonnen verpakking) en diensten (de mogelijkheid om een en ander in het restaurant te consumeren).[11] Een ander voorbeeld is een ‘verspakket’, waarin meerdere verschillende ingrediënten zitten en een recept. Voor de btw komt de vraag op: is hier sprake van één goederenlevering, één dienst, of zijn het meerdere zelfstandige prestaties?

3.1.3 Niveau 2: welk tarief is van toepassing?
Als duidelijk is welke leveringen en/of diensten moeten worden onderscheiden, komt de vraag op welk tarief van toepassing is. In veel gevallen is dit duidelijk, maar niet altijd. In het kader van het verlaagde tarief op groente en fruit wordt hierbij het voorbeeld van de verse tomaten, gepelde tomaten in blik en de tomatensaus of -soep in pot genoemd: wat is groente en wat niet? Daarnaast komt het geregeld voor dat producten volgens de gekozen definities net niet onder het verlaagd tarief vallen, terwijl vergelijkbare producten er net wel onder vallen. Kan dat zomaar?

3.2 Het Unierechtelijk kader: begrensde beleidsvrijheid

3.2.1 Beleidsvrijheid lidstaten
De toepassing van verlaagde tarieven binnen de Europese btw is gebaseerd op een ‘kanbepaling’. Dat wil zeggen: lidstaten kunnen een verlaagd tarief toepassen op goederen en diensten, maar zijn daartoe niet verplicht.[12] Sinds 6 april van dit jaar hebben de lidstaten meer vrijheid dan voorheen in het vaststellen van verlaagde btw-tarieven, maar nog altijd zijn ze verplicht te handelen binnen de mogelijkheden die art. 98 Btw-richtlijn biedt.[13]

3.2.2. De grens: fiscale neutraliteit
Het vereiste te handelen binnen de grenzen van de Btw-richtlijn is niet nieuw. Integendeel, het Hof van Justitie van de EU heeft zich veelvuldig uitgelaten over de (on)toelaatbaarheid van verlaagde btw-tarieven. [14] Meer dan eens stond de vraag centraal of een product onderworpen kan zijn aan het reguliere tarief, wanneer een vergelijkbaar product onder het verlaagde tarief valt. Wanneer beide producten op basis van de richtlijn in principe onder het verlaagd tarief zouden kunnen vallen en het fiscale onderscheid wordt veroorzaakt door de specifieke implementatie hiervan door een lidstaat, is het antwoord van het Hof steevast gestoeld op het beginsel van fiscale neutraliteit: producten die vanuit het oogpunt van de gemiddelde consument met elkaar concurreren, mogen niet verschillend worden behandeld.[15]

3.2.3 Concurrentie
Dit betekent dat de wetgever in de afbakening van de tarieven niet zonder meer zijn gang kan gaan. Hij dient bij het toepassen van een verlaagd tarief telkens in acht te nemen dat de afbakening ten opzichte van producten die onder een hoger tarief vallen, strookt met het neutraliteitsbeginsel. Precies die afbakeningsproblematiek heeft de wetgever er in 2019 (toen het verlaagd tarief van 6% naar 9% ging) van weerhouden een uitzondering te maken voor groente en fruit.[16]

3.3 Groente en fruit

Bovenstaande maakt de vraag relevant of het mogelijk is de reikwijdte van het nultarief zodanig te definiëren dat het praktisch werkbaar is. Ik bedoel daarmee: dat het niet leidt tot eindeloze discussies op niveau 1 (zie 3.1.2, bijvoorbeeld rondom de btw-behandeling van een ‘verspakket’ met verse groente maar ook saus en gedroogde mienestjes) of niveau 2 (zie 3.1.3, bijvoorbeeld over de btw-behandeling van tomaten en tomatensaus of erwten en erwtensoep). Op de borreltafel concurreert het snoeptomaatje of de selderijstengel voor een groep consumenten immers al snel met een chipje of een blokje kaas.
Wellicht is het in 3.1 genoemde Happy Meal nog wel het beste voorbeeld. Het Gerechtshof heeft hiervoor geoordeeld dat de verschillende goederen binnen het Happy Meal hun zelfstandigheid behouden.[17] Als we ervan uitgaan dat aardappelen voor de toepassing van het nultarief als groente worden gezien, geldt dit dan ook voor de friet in het Happy Meal?[18] En zelfs als het nultarief niet voor aardappelen geldt: binnen het Happy Meal kan een keuze worden gemaakt tussen friet of worteltjes (waarvan in elk geval vaststaat dat ze als groente onder het nultarief zouden vallen). Het aanbieden van die keuze lijkt op een bepaalde inwisselbaarheid van de twee opties te duiden. Is er dus concurrentie tussen deze twee opties? Linksom of rechtsom: het is goed denkbaar dat het nultarief op friet van toepassing zal zijn.  

De voorbeelden zijn overigens eindeloos:

De vraag is natuurlijk of al deze voorbeelden vanuit het oogpunt van de gemiddelde consument met elkaar concurreren. Dat zal soms wel en soms niet het geval zijn. Het is in elk geval een discussie waarvan we bij invoering van een nultarief op groente en fruit zeker weten dat hij veelvuldig gevoerd gaat worden.

4. Conclusie

De conclusie lijkt logisch. Zowel conceptueel als praktisch is het bijzonder gecompliceerd, zo niet onmogelijk het nultarief op groente en fruit uit te voeren. Als het al lukt het tarief zo te definiëren dat het voor de praktijk duidelijk is welke producten wel en welke niet onder het nultarief vallen, dan nog is het onwaarschijnlijk dat de voordelen bij de consument terechtkomen.
Tot nu bleef één invalshoek onbelicht: de politieke functie die de tariefsverlaging kan vervullen. Een btw-verlaging levert in potentie stemmen op en geeft het signaal richting de maatschappij dat de overheid een gezondere levenstijl bevordert en iets doet aan prijsstijgingen. Zelfs als de maatregel puur symbolisch is. Wellicht is het genoeg, maar het moge duidelijk zijn: een ander doel lijkt de maatregel niet te dienen.

Oscar Smeets – Als docent verbonden aan het Fiscaal Instituut van Tilburg University en werkzaam bij Deloitte Belastingadviseurs.