Stel je bent overheid en je wil een stelsel van inkomstenbelasting inrichten. Waar let je op? Wel, allereerst moet het stelsel genoeg opbrengen om er noodzakelijke overheidsvoorzieningen mee te financieren. Belastingen dienen dus voldoende hoog te zijn. Tegelijkertijd streef je een zekere inkomensverdeling na. Het is wel wenselijk om hoge inkomens meer belasting te laten betalen dan mensen aan de onderkant van het inkomensgebouw; je wil dus belastingen laten oplopen met het inkomen. Deze twee doelen van een stelsel van inkomstenbelasting zijn wel te verenigen. Kies de belastingtarieven lekker hoog en laat de belastingen flink oplopen met het verdiende inkomen, dan kan zowel de financiering van overheidsvoorzieningen worden veiliggesteld als een gelijkmatige inkomensverdeling worden bereikt.
Marginale druk
Er is echter een probleem. Belastingen die scherp oplopen met het verdiende inkomen, impliceren een hoge marginale druk. De marginale druk meet hoeveel je van je laatstverdiende euro dient af te staan. Hoe hoger de marginale druk, des te minder je netto overhoudt van een gegeven bruto inkomensverbetering. Hierbij gaat het overigens niet alleen om belastingen. Premies voor volksverzekeringen dragen ook bij aan de marginale druk. En ook belastingkortingen en toeslagen die van het inkomen afhankelijk zijn, zijn onderdeel van de marginale druk. De marginale druk is meer een heffingsdruk dan een belastingdruk.
Het probleem van een hoge marginale druk is dat het de financiële prikkel om te werken kleiner maakt. Een hoge marginale druk maakt het minder aantrekkelijk om een uitkering in een betaalde baan om te zetten, om van een deeltijdbaan naar een voltijdbaan te gaan, om carrière te maken of om het pensioen nog even uit te stellen. Daarmee ondergraaft een hoge marginale druk het goed functioneren van de arbeidsmarkt; de arbeidsparticipatie is lager dan maatschappelijk gewenst. Uiteraard kunnen bij individuele beslissingen over werk tal van andere factoren meespelen en kan de rol van financiële prikkels soms beperkt zijn. Dat laatste geldt echter niet voor het arbeidsmarktgedrag van grote groepen mensen. Dat, zo volgt uit talloze empirische onderzoeken, wordt in belangrijke mate door financiële prikkels bepaald.
Het trilemma
De overheid loopt dus tegen een trilemma aan. Een overheid die voldoende geld wil ophalen met inkomensheffingen en een zekere inkomensverdeling nastreeft, zal een hoge marginale druk moeten accepteren en daarmee een minder goed functionerende arbeidsmarkt. Wil ze dat voorkomen, dan zal ze de belastingen minder sterk moeten laten oplopen met het verdiende inkomen. Gevolg is dan dat er minder belastinggeld binnenkomt wat ten koste gaat van het overheidsbudget. Wil ze dat ook niet, dan zal ze de belastingtarieven over het hele inkomensgebouw dienen te verhogen. Dat heeft weer tot gevolg dat de lage inkomens erop achteruitgaan. Het trilemma is dus dat de drie doelen van overheidsbudget, inkomensverdeling en arbeidsparticipatie onverenigbaar zijn. Het hoogst haalbare is een stelsel van inkomensheffingen dat het juiste midden houdt tussen deze drie doelen. Met als gevolg dat op alle drie de doelen iets zal moeten worden ingeleverd: minder belastinginkomsten dan gewenst, hoger dan gewenste belastingen bij de lage inkomens en een lager dan gewenste arbeidsparticipatie.
Salient taxation
Nu is er een moderne theorie in de economische wetenschap, die van salient taxation, wat je zou kunnen vertalen als doorzichtige belastingheffing. Deze theorie neemt afstand van de homo economicus, het mensbeeld dat centraal staat in de economische theorie. Deze homo economicus handelt voortdurend rationeel, is puur op de toekomst gericht (bygones are bygones), neemt alle beschikbare informatie mee in diens beslissingen en heeft geen last van emoties die het nemen van goede beslissingen in de weg kunnen zitten. De theorie van salient taxation zet hier een meer realistisch mensbeeld tegenover. Deze theorie accepteert dat mensen maar mensen zijn, dat ze impulsief kunnen handelen en dat ze stelselmatig beslissingen kunnen nemen waar ze mogelijk achteraf spijt van hebben. Hoe mensen reageren op financiële prikkels leidt deze theorie niet af uit enig mensbeeld, maar uit statistische data over hoe mensen feitelijk handelen.
Prijskaartjes in de supermarkt
De ontwikkeling van deze theorie is hand in hand gegaan met empirie.1 Een eerste onderzoek naar de rol van deze theorie vond plaats in een filiaal van een nationale supermarktketen in de staat Californië in de VS. Het is daar gebruikelijk dat op prijskaartjes de prijzen van producten vermeld staan exclusief omzetbelasting. Pas aan de kassa wordt het bedrag aan verschuldigde omzetbelasting kenbaar gemaakt. Je kunt je voorstellen dat in elk geval een deel van de consumenten dan niet met deze belasting rekening houdt bij de beslissing wel of niet een product aan te schaffen.
Het onderzoek hield in dat onder de bestaande prijskaartjes nieuwe prijskaartjes werden bevestigd met daarop het bedrag aan omzetbelasting én prijs van het product inclusief omzetbelasting. Om consumenten duidelijk te maken dat het onderzoek niet een ordinaire truc was om een prijsverhoging door te voeren, werd ook de prijs exclusief omzetbelasting vermeld en bleef het originele prijskaartje boven het nieuwe prijskaartje hangen. Om het effect van de nieuwe prijskaartjes goed te kunnen meten, werden deze nieuwe prijskaartje slechts bij enkele van de producten in de participerende winkels aangebracht.
Wat bleek? De aankoop van producten die van een nieuw prijskaartje waren voorzien, daalde significant met zo’n 8% ten opzichte van de producten waarop geen nieuw prijskaartje was aangebracht. Blijkbaar maakt een uitdrukkelijke vermelding van de omzetbelasting op prijskaartjes mensen meer bewust van wat ze bij de kassa moeten afrekenen.
Accijnzen en omzetbelasting bij alcohol
Een ander onderzoek richtte zich op de rol van belastingen en accijnzen op alcohol, wederom in de VS. Voor alcohol geldt daar in de meeste staten een accijns die in de vermelde prijzen is inbegrepen. Daarnaast geldt er een omzetbelasting die niet op de prijskaartjes wordt vermeld maar pas aan de kassa zichtbaar wordt. Bij dit onderzoek is gekeken naar de vele veranderingen die zich hebben voorgedaan in accijnzen en omzetbelasting in de periode tussen 1970 en 2003 in de diverse staten van de VS. De verwachting van de onderzoekers was dat veranderingen in de hoogte van accijnzen – goed zichtbaar voor de consument, een groter effect zouden hebben op alcoholconsumptie dan veranderingen in de omzetbelasting – minder zichtbaar voor de consument. Het onderzoek bevestigde deze verwachting. Een prijsverhoging met één procent veroorzaakt door hogere accijnzen deed de consumptie met gemiddeld 0,85 procent dalen. Een gelijkwaardige prijsverhoging waar een hogere omzetbelasting aan ten grondslag lag, had een effect op consumptie van niet meer dan 0,05 procent.
De Earned Income Tax Credit
Een derde onderzoek spitste zich toe op de arbeidsmarkt in de VS.2 Nu werd gekeken naar het effect van een specifieke subsidie, de Earned Income Tax Credit (EITC), op de arbeidsparticipatie. Deze subsidie geldt voor burgers in de VS die hun eerste kind krijgen. Uit het onderzoek volgde dat de subsidie de arbeidsparticipatie bevordert. Mensen gaan meer uren per week werken of stoppen niet met werken na het krijgen hun eerste kind. Het effect gold echter niet voor iedereen. Mensen van wie de onderzoekers aannamen dat ze over minder financiële kennis beschikken, lieten weinig verandering zien in hun arbeidsparticipatie. Het onderzoek indiceert dus dat de subsidie alleen werkt bij die mensen die voldoende financiële kennis in huis hebben.
Het Nederlandse stelsel van inkomstenbelasting
Keren we terug naar het Nederlandse stelsel van inkomstenbelasting. Dit belastingstelsel (of beter, wanneer we onder belastingen ook premies, kortingen en toeslagen begrijpen, heffingsstelsel) impliceert zoals we hierboven hebben gezien, een marginale druk. De theorie van salient taxation stelt dat deze marginale druk minder effect op de arbeidsparticipatie sorteert naarmate het stelsel minder doorzichtig is. Nu mogen we het Nederlandse stelsel van inkomensheffingen wel ondoorzichtig noemen. De marginale druk die van deze heffingen uitgaat, hangt op een uiterst complexe manier samen met inkomstenbelasting, premies volksverzekeringen, belastingkortingen en inkomenstoeslagen. Voor wie een indruk wil krijgen van deze complexiteit, beveel ik het proefschrift van Arthur van der Linden aan.3 Volgens de theorie van salient taxation maakt deze complexiteit dat de hoge marginale druk op arbeidsinkomen de arbeidsparticipatie minder beperkt dan bij een doorzichtig stelsel het geval zou zijn. Het genoemde trilemma wordt dan enigszins verlicht. Als de marginale druk minder schade toebrengt aan de arbeidsmarkt, dan kan de overheid zich bij de inrichting van het stelsel van inkomstenbelasting meer gaan richten op de doelen van inkomensverdeling en overheidsbudget.
Conclusie
Toch gaat die conclusie me te ver. Ik kan me ook voorstellen dat ondoorzichtigheid de effecten van heffingen juist vergroot. Wanneer je niet weet of een verandering in je werk tot fors hogere belastingen leidt, zie je wellicht om die reden van die verandering af. Bovendien is Nederland geen Amerikaanse staat. Ik wil de resultaten van de onderzoeken uit de VS dus niet direct omarmen. De onderzoeken geven echter wel stof tot nadenken. Wellicht is het aloude trilemma van belastingopbrengsten, inkomensverdeling en arbeidsparticipatie minder duivels dan tot nu toe gedacht.
[1] Chetty, Looney en Kroft (2009), Salience and Taxation: Theory and Evidence, American Economic Review 99, blz. 1145–1177
[2] Chetty, Friedman en Saez (2013), Using Differences in Knowledge Across Neighborhoods to Uncover the Impacts of the EITC on Earnings, American Economic Review 103, blz. 2683–2721.
[3] Van der Linden (2024), De verdeling van de marginale en gemiddelde inkomstenbelasting- en toeslagendruk.
