De Tweede Kamer heeft pas besloten om de Wet minimumbelasting 2024 niet als controversieel te verklaren. Dit betekent dat het parlementaire debat over een volstrekt nieuwe heffingswet gewoon kan doorgaan hoewel het kabinet inmiddels demissionair is geworden. Het wetsvoorstel is zonder twijfel één van de meest complexe wetgevende initiatieven die ik in mijn fiscale carrière heb mogen bestuderen. In feite zorgt de wet ervoor dat Nederland gaat bijheffen als de winst van een groepsvennootschap in een andere staat niet voldoende (i.e. een effectief tarief van minimaal 15%) in de heffing is betrokken. Het gaat me nu in deze bijdrage niet om een inhoudelijke bespreking van het wetsvoorstel. Mijn aandacht richt zich op de internationale en Europeesrechtelijke ‘bron’ van het initiatief. De ‘genesis’ van de Wet minimumbelasting 2024 illustreert namelijk hoe staten steeds minder controle lijken te hebben op hun nationale belastingstelsel en hoe dit internationaal tot steeds meer weerstand èn verandering leidt.
Laat me bij de basis beginnen. Elke fiscale student weet dat de Tweede Kamer - en vervolgens de Eerste Kamer - een wetsvoorstel moet goedkeuren. Toch heeft het Nederlandse parlement niet heel veel speelruimte om het ingediende wetsvoorstel nog ingrijpend aan te passen of zelfs te weigeren. Waarom dat zo is? Het eenvoudige antwoord is dat we ‘dit moeten van Brussel’. De Wet minimumbelasting 2024 geeft invulling aan een Europese Richtlijn (nr. 2022/2523). Deze Richtlijn moet garanderen dat alle Lidstaten een minimaal effectief tarief van 15% waarborgen voor groepen van multinationale ondernemingen. Nederland moet er dus simpelweg voor zorgen dat deze Richtlijn uiterlijk op 31 december 2023 in wetgeving is omgezet.
Deze gang van zaken is op zich natuurlijk niet heel bijzonder. Er zijn in de loop der jaren al heel veel Europese richtlijnen omgezet in Nederlandse fiscale wetgeving. Ik denk bijvoorbeeld aan de Wet op de Omzetbelasting 1968 en steeds meer onderdelen van de Wet op de Vennootschapsbelasting 1969. Het interessante van de Wet minimumbelasting 2024 is dat de Europese Richtlijn weer een reactie is op een initiatief uit Parijs. De Europese Unie heeft ervoor gekozen om op een bijzonder daadkrachtige manier een initiatief van de OESO in Europese wetgeving om te zetten. Het gaat dan om het welbekende akkoord over Pijler 2 dat voorziet in een globale minimumbelasting van 15% voor groepen van multinationale ondernemingen. Maar liefst 139 staten van het zogenaamde Inclusive Framework van OESO/G20, inclusief Nederland, hebben inmiddels ingestemd met dat akkoord.
Het voorbeeld van de Wet minimumbelasting 2024 illustreert zo heel mooi hoe de vaststelling van internationaal belastingbeleid over steeds meer schijven loopt. Dit feit roept belangrijke vragen op. Hebben de procedures van de EU en de OESO voor vaststelling van internationaal belastingbeleid een voldoende democratisch karakter? En hebben de nationale parlementen wel voldoende invloed op dat proces?
Uiteindelijk hoeven we ons in Nederland denk ik geen grote zorgen te maken over de democratische legitimiteit van deze initiatieven. Er is best het nodige aan te merken op het democratische gehalte van de Europese Unie, maar de Europese Lidstaten hebben toch in ieder geval op basis van unanimiteit ingestemd met de Richtlijn. Nederland heeft - anders dan sommige Lidstaten - ook niet dwarsgelegen bij de totstandkoming van die Richtlijn dus we kunnen veronderstellen dat het Nederlandse parlement daadwerkelijk akkoord is met deze Europese wetgeving. Op een meer indirecte manier heeft het Nederlandse parlement dus wel degelijk zijn invloed kunnen laten gelden op het eindresultaat.
Deze invloed is echter niet vanzelfsprekend in het besluitvormingsproces in het al benoemde Inclusive Framework van OESO/G20. In dat forum hoeven staten niet expliciet in te stemmen met een voorstel. Zolang als ze geen bezwaar maken tegen een initiatief worden ze geacht om in te stemmen. Dat proces werkt natuurlijk in het nadeel van de niet-westerse staten die niet beschikken over voldoende capaciteit en kennis. Het is dan ook niet zo vreemd dat veel parlementen van die staten nu worstelen met de vraag wat ze precies zullen gaan doen met die ingewikkelde voorstellen over een globale minimumbelasting. Een groepje dappere staten was zo daadkrachtig om niet eens formeel akkoord te gaan met het eindresultaat van de onderhandelingen in Parijs. Een andere, grote groep staten - zoals bijvoorbeeld Argentinië, Brazilië, China en India - heeft weliswaar zijn handtekening gezet, maar heeft nog steeds geen wetgevende activiteiten opgestart.
De gemene deler van de zorgen van de niet-westerse staten is de overtuiging dat hun belangen onvoldoende zijn meegenomen in het eindresultaat. Zo vinden zij dat de voorschriften van de OESO veel te complex zijn en daarom moeilijk te handhaven. Ook vinden veel staten het onwenselijk dat ze hun vennootschapsbelasting niet langer als fiscale stimuleringsmaatregel kunnen gebruiken, terwijl dat voor de ontwikkeling van hun economie wel wenselijk zou zijn. Elke fiscale incentive voor multinationale ondernemingen die zij introduceren zal namelijk worden wegbelast in een andere staat. Deze groep staten vraagt zich met andere woorden af wat ze er eigenlijk zelf mee opschieten om de globale minimumbelasting te introduceren. Ze vinden in feite dat ze bij het kruisje hebben moeten tekenen in een ‘contract’ dat aan ze is voorgelegd door de westerse staten.
Het is bijzonder boeiend om deze groeiende ontevredenheid over de dominante rol van ‘het westen’ bij de totstandkoming van internationaal belastingbeleid te volgen in deze periode. De OESO in Parijs lijkt namelijk stevige competitie te gaan krijgen van de Verenigde Naties in New York als dominante ‘standard-setter’ van dit beleid. Er is een belangrijk initiatief om deze organisatie in het centrum te plaatsen van het systeem van ‘international tax governance’. Dat zou moeten gaan zorgen voor een meer inclusieve en effectieve vorm van samenwerking over belastingheffing.
Deze spannende ontwikkeling brengt me weer terug op de vraag van de internationale genesis van de Nederlandse Wet minimumbelasting 2024 en vergelijkbare initiatieven in andere staten. Er zijn terecht veel zorgen over de afgenomen mogelijkheden voor het parlement om democratische controle uit te oefenen op het nationale belastingstelsel. Zo’n ontwikkeling zou aanvaardbaar kunnen zijn als de totstandkoming van het internationale belastingbeleid op het ‘hogere’ niveau op een aanvaardbaar democratische manier plaatsvindt. In Nederland hebben we in feite nog het geluk dat Europese richtlijnen op basis van unanimiteit worden vastgesteld, maar op het niveau van de OESO zijn er te veel problemen. Ik kan me dan ook goed voorstellen dat staten worstelen met de vraag wat ze moeten doen met de globale minimumbelasting.
We zullen nu moeten afwachten wat de Verenigde Naties kan doen en of dat veel verschil zal maken op de langere termijn. Toch is het sowieso al winst dat dit thema nu serieus op de nationale en internationale agenda staat. Mijn hoop is daarom dat onze Tilburgse studenten nog meer gaan nadenken over dit thema (je kunt er een mooie scriptie over schrijven!) en er misschien zelfs concreet iets aan gaan doen. De vraag wie er aan het stuur zit van het internationale belastingbeleid is namelijk doorslaggevend voor de legitimiteit van nationale belastingsystemen en voor een rechtvaardige wereld.
