Binnen de Europese Unie is een stille fiscale revolutie gaande. Om te voorkomen dat deze aan de aandacht van de Tilburgse studenten Fiscale Economie en Fiscaal Recht zou ontsnappen - het is nu eenmaal een stille revolutie - zou ik het volgende willen delen. Ondanks het verzet van onder andere Nederland bij monde van toenmalig minister van Financiën Hoekstra en premier Rutte is eind 2020/begin 2021 het Europees Herstelfonds (NextGenerationEU) tot stand gekomen. Dit fonds, bedoeld om de economische klap van de uitbraak van het coronavirus op te vangen, heeft een omvang van maar liefst 750 miljard euro, bestaande uit 390 miljard euro aan subsidies en 360 miljard euro aan leningen. Om van deze gelden gebruik te kunnen maken, moeten de lidstaten plannen indienen in het kader van duurzaamheid en digitale ontwikkeling. De Europese Commissie leent dit geld zelf op de kapitaalmarkten. Doordat daarbij een rentepercentage wordt betaald dat is gebaseerd op de gehele EU-situatie en niet op de economische positie van individuele lidstaten, wordt vermeden dat economisch zwakke lidstaten een hoger rentepercentage moeten betalen dan de welvarende lidstaten. Dit lijkt op een stelsel van eurobonds, hetgeen de aanvankelijke weerstand van een land als Nederland tegen dit Herstelfonds verklaart, zij het dat de bevoegdheid van de Commissie om leningen aan te gaan uitdrukkelijk bij het Herstelfonds is gerelateerd aan de gevolgen van de COVID-crisis. Niettemin, het is niet uitgesloten dat het Herstelfonds een precedent kan zijn voor toekomstige fondsen. De Europese Commissie wenst de aflossingen van de aangegane leningen deels te financieren door nieuwe eigen middelen in te voeren.
Hier komen we bij het tweede onderdeel van de stille fiscale revolutie: de introductie van EU-belastingen. Er liggen voorstellen om van een aantal door de lidstaten op te leggen heffingen een bepaald percentage af te romen door middel van een afdracht aan de Europese Commissie. In de eerste plaats stelt de Commissie voor een eigen middel te introduceren dat gelijk is aan 25% van de inkomsten uit het EU-emissiehandelssysteem (Emission Trading System, ETS). In de tweede plaats wordt een nieuw eigen middel voorgesteld gebaseerd op maar liefst 75% van de opbrengsten die voortvloeien uit een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de buitengrens van de EU (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) gericht op de verkoop van CBAM-certificaten. Het derde nieuwe eigen middel dat de Europese Commissie voorstelt, voorziet in een 15% afdracht van de winstbelasting op basis van Pillar One, gebaseerd op het in het Inclusive Framework van de OESO/G20 overeengekomen akkoord dat voorziet in een herverdeling van winsten en belastingheffingsrechten tussen landen.
Aangezien het om belastingmaatregelen gaat, zouden de bedoelde nieuwe eigen middelen met unanimiteit van stemmen moeten worden aangenomen in plaats van met gekwalificeerde meerderheid. Toch zijn er tekenen die erop wijzen dat de CBAM-heffing als klimaatmaatregel op basis van gekwalificeerde meerderheid zal kunnen worden aangenomen. Ook de bepalingen van het ETS-systeem lijken met gekwalificeerde meerderheid aangenomen te kunnen worden. Daarmee wordt geknabbeld aan het ‘heilige’ beginsel dat EU-belastingmaatregelen met unanimiteit van stemmen moeten worden aangenomen. Dit beginsel leidt ertoe dat dat de kleinst mogelijke minderheid de wensen van de grootst mogelijke meerderheid kan tegenhouden. Op dit moment moeten de lidstaten beslissen over deze voorgestelde nieuwe eigen middelen. Indien ze worden afgewezen, dan zal de Commissie moeten terugvallen op de traditionele eigen middelen, waarvan de aan de btw-opbrengst gerelateerde afdracht (afdrachtspercentage van 0,3%) en de nationale bijdragen gerelateerd aan het bruto nationaal inkomen afdracht (1%) de belangrijkste zijn.
Een paar opmerkingen ter overdenking:
-
De rechtsgrond van de winstbelasting op basis van Pijler 1 ontmoet veel kritiek in de internationale fiscale literatuur, onder andere omdat deze pijler maar een zeer beperkte bijdrage levert aan het oplossen van de huidige mondiale problemen van het internationale belastingrecht. Omdat de afdracht van 15% van de met deze belasting behaalde opbrengsten is gebaseerd op een zwakke grondslag van die belasting, lijkt het hier bedoelde nieuwe eigen middel om die reden geen lang leven beschoren te zijn.
-
Er is al langer een discussie gaande over de introductie van ‘echte’ EU-belastingen, die worden uitgevoerd door de belastingdiensten van de lidstaten. Dat stuit op veel weerstand, onder andere vanwege de tekortschietende democratische inrichting van de EU, met een dominante rol voor de Europese Raad en Commissie en een relatief ondergeschikte rol van het Europees Parlement. Het is de vraag of de Europese Commissie met het voorstel van de drie nieuwe eigen middelen de strijd heeft opgegeven om ‘echte’ EU-belastingen in te voeren.
-
Naar mijn mening is er veel voor te zeggen om de invoering van nieuwe eigen middelen, of zelfs ‘echte’ EU-belastingen, te koppelen aan het subsidiariteitsbeginsel. Dat zou betekenen dat nieuwe EU-belastingen alleen zouden moeten worden overwogen indien zij, behalve een extra opbrengstmiddel voor de EU, ook bijdragen aan algemeen aanvaarde EU-beleidsdoelstellingen voor zover deze niet dan wel onvoldoende kunnen worden gerealiseerd door individuele lidstaten. Dit impliceert dat EU-heffingen die bijvoorbeeld zijn gerelateerd aan klimaatverandering, de green deal of aan het belasten van digital services beter geschikt zijn om als EU-belastingen te worden ingevoerd dan, bijvoorbeeld, een EU-vennootschapsbelasting dan wel -inkomstenbelasting.
-
Hoewel de OESO een zeer belangrijke rol vervult bij de aanpassing van het internationale belastingstelsel, kan zij niet bogen op democratische legitimiteit. Voor de EU geldt dit in mindere mate, maar, zoals gezegd, kan er op dat terrein toch nog veel worden verbeterd. Formeel moeten de parlementen van de lidstaten instemmen met de nieuwe voorstellen, maar hoeveel ruimte hebben zij de facto als eenmaal een akkoord op globaal casu quo EU-niveau door de regeringen is gesloten? Degene die de geschiedenis kent, weet wat er kan gebeuren als burgers zich niet herkennen in opgelegde belastingen. De geschiedenis van het eeuwenoude beginsel No Taxation without Representation leert dat, indien belastingen worden opgelegd aan burgers die niet dan wel onvoldoende betrokken zijn geweest bij de totstandkoming ervan, de onvrede van deze burgers kan leiden tot opstanden en zelfs revoluties, waarbij nog een rol speelt dat die gevoelens van onvrede zullen worden aangewakkerd door populisten. De voorbeelden uit het verleden liggen voor de hand: De Boston Tea Party in de Verenigde Staten, de Glorious Revolution in Engeland, de opstand van de Lage Landen tegen Spanje naar aanleiding van de invoering van de Tiende Penning van Alva en, recent, de opstand van de ‘gele hesjes beweging’ in Frankrijk.
Kortom, de stille revolutie die gaande is, verdient onze volledige aandacht!
Prof. dr. Peter Essers - docent bij Tilburg University en verbonden aan het Fiscaal Instituut Tilburg.
