Let's go nudge!

Uit de Investeringsagenda van de Staatssecretaris van Financiën van 2015 blijkt dat de Belastingdienst bezig is met een ingrijpend veranderprogramma.(1) Deze veranderingen zijn nodig om de Belastingdienst beter voor te bereiden op de toekomst. Op 7 juli jl. zou er een herijking van de Investeringsagenda plaatsvinden maar de toezending daarvan aan de Tweede Kamer is op genoemde datum verplaatst naar september 2017.(2) Een van de verandergebieden in de Investeringsagenda is Data & Analytics. Data & Analytics is een redelijk nieuwe maar snel groeiende afdeling binnen de Belastingdienst die zich bezighoudt met big data.(3) Deze afdeling, die ook wel de Broedkamer wordt genoemd, kwam recentelijk negatief in het nieuws vanwege onder andere een vermoeden van datalekken.(4)

Big data zorgt ervoor dat met behulp van grote hoeveelheden data patronen kunnen worden herkend. Door de Belastingdienst wordt deze informatie gebruikt om belastingcontroles gerichter uit te kunnen voeren. Dit wordt “informatie-gestuurd toezicht” genoemd.(5) De politie maakt al gebruik van big data om gerichter en mogelijk zelfs preventief te kunnen opsporen (predictive police).(6) Mijn verwachting is dat de Belastingdienst op een vergelijkbare manier gaat werken.

Big data an eveneens worden ingezet om het gedrag van belastingplichtigen te sturen door onder andere de inzet van nudges. Volgens het NRC heeft de Belastingdienst zelfs een Team Gedragsveranderingen, dat bestaat uit vier personen.(7) Een nudge is volgens Thaler en Sunstein – de ‘uitvinders’ van nudging – het “op een positieve wijze stimuleren van gewenst gedrag”. Daarbij is elementair dat geen inbreuk wordt maakt op de keuzevrijheid van mensen.(8) Nudging wordt daarom ook wel keuze-architectuur genoemd. In de fiscaliteit was Boer één van de eerste die dit onderwerp behandelde in zijn rede in 2013, mede in het kader van instrumentalisme.(9) Bij nudging in de fiscaliteit kan gedacht worden aan de kleur van het aangiftebiljet om te stimuleren dat de aangifte beter naar waarheid wordt ingevuld.(10)

Een nudge behoort positief te zijn maar kent ook gevaren. Thaler en Sunstein wijden daar een heel hoofdstuk aan in hun boek.(11) Eén van de gevaren die daar genoemd worden is dat de grenzen van nudging niet duidelijk zijn waardoor nudging gemakkelijk kan leiden tot manipulatie.(12)

Essers stelt dat nuding effectief en onschuldig kan zijn maar dat het in relatie tot big data tot extra gevaren leidt.(13) Dat komt omdat de gedragsinterventies dan plaatsvinden op basis van correlaties en niet op basis van een causaal verband. (14) Stel dat mensen uit een bepaald postcodegebied vaker een onjuiste aangifte indienen. Deze mensen zouden bijvoorbeeld een rood aangiftebiljet uitgereikt kunnen krijgen omdat die kleur stimuleert om nauwkeuriger te werken. Dit klinkt als een - idiote doch onschuldige - vorm van dienstverlening maar het gevaar schuilt erin dat correlatie geen causaliteit impliceert. Anders gezegd, dat iemand inwoner is van een bepaald postcodegebied betekent nog niet dat die een onjuiste aangifte gaat indienen. Er is namelijk geen oorzakelijk verband tussen de woonplaats en het indienen van een onjuiste aangifte. Door echter gebruik te maken van nudging op basis van correlatie kan dit de indruk van vooringenomenheid wekken bij belastingplichtigen. Ik meen dan ook dat de Belastingdienst uiterst zorgvuldig moet zijn bij de toepassing van nudging, vooral als dit leidt tot ongelijke behandeling louter op basis van een verband. Daar komt bij dat op termijn in toenemende mate gegevens van belastingplichtigen verzameld kunnen worden. Aangezien meer handelingen en activiteiten online plaatsvinden, kan ook meer geregistreerd worden via zoekmachines, bewakingscamera’s, sociale media, apps enz. Dergelijke gegevens zijn over het algemeen eveneens voor de Belastingdienst toegankelijk.(15) Dit betekent dat de Belastingdienst op termijn een veel completer beeld zal krijgen van belastingplichtigen en dus dieper in kan grijpen in de persoonlijke levenssfeer van belastingplichtigen. Belastingplichtigen kunnen van hun kant het gevoel krijgen dat ze steeds moeten opletten met wat ze doen want ‘Big Brother is watching you.’ Waardoor ze zich mogelijk anders gaan gedragen of zich aangetast voelen in hun vrijheid van handelen.

Op dit moment denken veel belastingplichtigen dat ze niets te verbergen hebben. Hierdoor is er weinig weerstand tegen de verzameling van gegevens door de overheid en de Belastingdienst in het bijzonder. Op termijn zal hier mogelijk verandering in komen als belastingplichtigen zich gaan realiseren wat er allemaal door de Belastingdienst aan gegevens verzameld kan worden.(16) En ook wat er aan fiscale gegevens kan worden uitgewisseld in nationaal verband maar ook in internationaal verband. De negatieve effecten hiervan worden pas zichtbaar als die gegevens in verkeerde handen vallen door datalekken of als die gegevensverzamelingen tot bepaalde aannames gaan leiden waartegen belastingplichtigen zich vervolgens moeten gaan verzetten. Het is wellicht een doemscenario. Desalniettemin is het belangrijk om hierover na te denken. De komst van big data en de vele toepassingen die de technologische ontwikkelingen met zich brengen zorgen er namelijk voor dat allerlei nieuwe vragen ontstaan over de rechtsbescherming van belastingplichtigen en de grenzen van de bevoegdheden van de Belastingdienst. Kortom, op het gebied van formeel belastingrecht wordt het een interessante tijd!

Bronnen:

• (1) Kamerstukken II 2015/16, 31 066, nr. 295; zie ook Kamerstukken II 2016/17, 31 066, nr. 304 en Kamerstukken II, 2016/17, 31 066, nr. 318.

• (2) 2017-0000121627, < file:///C:/Users/Ingrid/Downloads/Kamerbrief+Voortgang+Investeringsagenda.pdf>

• (3) Informatie over de afdeling is onder andere te vinden op https://werken.belastingdienst.nl/starters/data-science/.

• (4) nzien van de voorlopige onderzoeksresultaten: Brief van de Staatssecretaris van 30 juni 2017, nr. 2017-0000128405, beschikbaar via < file:///C:/Users/mbhout/Downloads/kamerbrief-eerste-resultaten-van-het-onderzoek-naar-het-gegevensgebruik-bij-de-afdeling-da-van-de-belastingdienst.pdf>.

• (5) Brief van de Staatssecretaris van de Financiën d.d. 20 mei 2015 inzake de investeringsagenda van de Belastingdienst, Kamerstuk II 2015/16, 31 066, nr. 236.

• (6) Zie bijvoorbeeld de nieuwsberichten hierover op https://www.nrc.nl/nieuws/2017/05/16/misdaad-voorspellen-het-kan-echt-9100898-a1558837.

• (7) S. de Jong, Aangifte niet gedaan? Jij hebt wat nudging nodig, NRC 13 april 2015, beschikbaar via https://www.nrc.nl/nieuws/2015/04/13/aangifte-nog-niet-gedaan-jij-hebt-wat-nudging-nodig-a1497106

• (8) R.H. Thaler & C.R. Sunstein, Nudge, Improving Decisions About Health. Wealth and Happiness, Londen: Penguin Books 2009.

• (9) J.P. Boer, Sturende belastingheffer een monster? Juridische kanttekeningen bij fiscaal instrumentalisme en ‘tax nudging’, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, ook beschikbaar via < http://media.leidenuniv.nl/legacy/kb-2013-01.pdf>.

• (10) Een rode kleur schijnt mensen preciezer te maken. Zie voetnoot 7.

• (11) R.H. Thaler & C.R. Sunstein, Nudge, Improving Decisions About Health. Wealth and Happiness, Londen: Penguin Books2009, hoofdstuk 15.

• (12) Ibid, p. 235-238.

• (13) P. Essers, Nudging, WFR 2017/105.

• (14) M. Nieuweboer, Big data part 2: Big Data en oranje auto's, Circulaire 13 juni 2015, beschikbaar via < http://circulaire.smeetskring.com/artikel/big-data-part-2-big-data-en-oranje-auto-s>.

• (15) Hoge Raad van 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:286 (t/m 288), BNB 2017/79, V-N 2017/12.3 heeft wel een beperking aangebracht in het gebruik van Automatic Number Plate Recognition gegevens door de Belastingdienst.

• (16) Zie Ministerie van Financiën, Verwerking van persoonsgegevens door de Belastingdienst en FIOD, d.d. 30 augustus 2013, beschikbaar via https://download.belastingdienst.nl/belastingdienst/docs/meldingen_belastingdienst_2008_al5303z4fd.pdf.